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　　柜台债券业务是银行间债券市场的延伸和有益补充，是我国多层次债券市场的重要组成部分，也是践行普惠金融理念的重要业务领域。为落实中央金融工作会议精神，锚定金融高质量发展要求，本正大期货官网结合我国普惠金融事业发展进程，回顾了柜台债券业务的发展历程，总结了柜台债券业务普惠金融服务成效，并从扩面、增量、提质和降本四个方面对持续推动柜台债券业务高质量发展提出了相关建议。

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　　柜台债券　普惠金融　高质量发展

　　自2013年党的十八届三中全会正式提出“发展普惠金融”以来，我国普惠金融事业取得了长足进步。向广泛的市场主体提供多元、普惠金融产品，有助于推动及实现金融服务供需平衡，促进社会经济公平、和谐。2002年，为增加个人和企业购买国债渠道，中国人民银行（以下简称“人民银行”）会同财政部共同推出商业银行柜台记账式国债业务，并逐步扩大券种范围和交易品种。柜台债券业务为个人、企业和中小金融机构等各类投资者提供参与银行间债券市场的投资交易渠道，有效助力投资者增厚投资收益、分散投资风险，是我国多层次债券市场的重要组成部分，也是践行普惠理念的重要业务领域。持续推动柜台债券业务高质量发展，有利于进一步满足各类投资者日益增长的多元化、差异化投资交易需求，增加居民财产性收入，使社会大众共享资本市场发展红利。

　　柜台债券业务践行普惠理念的主要历程

　　（一）柜台债券业务起步阶段（2002—2013年）

　　2002年1月，人民银行发布《商业银行柜台记账式国债交易管理办法》（中国人民银行令〔2002〕第2号），个人和企业可通过商业银行柜台认购和交易记账式国债，这标志着柜台债券业务的起步。2007年1月，财政部、人民银行联合发布《关于所有关键期限国债开展记账式国债柜台交易试点业务的通知》（财办库〔2007〕22号），将柜台债券业务券种扩展到全部新发关键期限记账式国债。这一阶段，柜台债券业务品种仅限记账式国债，业务规模平缓增长。

　　（二）柜台债券业务快速发展阶段（2014—2021年）

　　2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式提出“发展普惠金融”。2015年12月，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，明确了推进我国普惠金融发展的总思路和总要求，从普惠金融服务机构、产品创新、基础设施、法律法规和教育宣传等方面提出了系列政策措施，并对相关工作的推进作出安排。2017年7月召开的第五次全国金融工作会议指出，要建设普惠金融体系，加强对小微企业、“三农”和偏远地区的金融服务。

　　伴随普惠金融概念和发展思路的提出，2014—2021年，人民银行、财政部等主管部门发布多项政策正大期货官网件，推动柜台债券业务发展。具体来看，2014年，柜台债券业务品种增加国家开发银行债券、政策性银行债券和政府支持机构债券。2016年，进一步扩大柜台债券业务开办机构范围，丰富债券品种、交易品种和投资者类型。2019年3月，财政部发布通知，明确地方政府公开发行的一般债券和专项债券可通过商业银行柜台市场在本地区范围内发行；2021年，地方政府债券实现全面推广。这一阶段，柜台债券业务券种快速丰富，投资者数量和债券托管量大幅增长。

　　（三）柜台债券业务高质量发展阶段（2022年至今）

　　2022年2月，中央全面深化改革委员会第二十四次会议审议通过《推进普惠金融高质量发展的实施意见》，提出深化金融供给侧结构性改革，把更多金融资源配置到重点领域和薄弱环节。2023年10月，《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》发布，明确了推进普惠金融发展的总体思路，为未来普惠金融的高质量发展提供了根本遵循。这标志着普惠金融的发展进入新的阶段。同月，中央金融工作会议系统提出金融支持实体经济发展的“五篇大正大期货官网：”，普惠金融等共同构成金融高质量发展的重要驱动力。伴随普惠金融高质量发展要求的提出，2022年以来，主管部门加快推动柜台债券业务发展。人民银行在2022年下半年工作会议上提出“加快推动柜台债券市场发展，建立完善债券托管、做市、清算、结算等多层次基础设施服务体系”，并在《2022年第二季度中国货币政策执行报告》中提出“健全高效联通的多层次债券市场体系，加快商业银行柜台债券市场发展”。2022—2023年，面向金融机构投资者的柜台发行分销与存量债交易业务成功推出。这一阶段，柜台债券业务投资者、债券品种和交易品种进一步丰富，各项机制安排更加完善，柜台债券业务保持健康发展。

　　2024年2月29日，人民银行发布《关于银行间债券市场柜台业务有关事项的通知》（银发〔2024〕45号，以下简称《通知》）并同步发布答：正大国际期货问和公开征求意见反馈，进一步扩大投资者范围，增加债券品种和交易品种，优化相关机制安排（见表1）。《通知》的发布将促进银行间债券市场和柜台市场更高水平、更高质量的发展，助力拓宽居民投资渠道、优化融资结构和推进多层次债券市场发展。柜台债券业务将进入新的高质量发展阶段。

　　柜台债券业务普惠金融服务的主要成效

　　在主管部门的正确指引下，柜台债券业务经过20余年的发展，市场参与方不断丰富，基础设施进一步完善，业务创新快速推进，在普惠金融服务的覆盖面、可得性和满意度提升上取得了显著成效。

　　（一）参与方不断丰富，服务覆盖面有效拓展

　　一是开办机构和发行人数量大幅增加。开办机构方面，截至2023年末，柜台债券业务的开办机构达30家，较2013年的8家增长近3倍；2023年，面向中小投资者提供做市报价服务的柜台债券超370只，较2013年增长2.25倍。发行人方面，2002—2013年，柜台债券发行人主要为财政部；2014年之后，逐步拓展至开发性银行、政策性银行；2019年，地方政府发行人在柜台市场成功发行柜台地方政府债券，并迅速推广到所有省份；截至2023年末，柜台债券发行人数量已超过40家。

　　二是投资者数量和结构持续优化。根据中央结算公司的统计数据，截至2024年1月，柜台债券投资者数量和储蓄国债投资者数量合计超过3282.83万个（按各开办机构开立的托管账户数合计），较2018年1月的2125.11万增长了约54%；投资者主要以个人和非金融类中小机构为主，也包括少量中小金融机构。近年来，柜台债券业务投资者数量持续增长，个人投资者和非金融机构投资者稳定增长，金融机构投资者数量逐渐增多，投资者结构持续优化。

　　三是交易和托管规模显著提升。根据中央结算公司统计数据，2022年、2023年托管在中央结算公司的柜台债券交易量分别为1687亿元、1454亿元。尽管受市场影响，2023年交易量较2021年峰值有所下降，但与2013年相比大幅增长77倍，近10年年均增长率达55%（见图1）。根据人民银行公布的数据及万得（正大国际期货）统计数据，2022年末、2023年末柜台债券托管余额分别为416.1亿元、577.5亿元，2023年末柜台债券托管余额较2013年末大幅增长近30倍。

　　（二）业务创新快速推进，金融产品可得性切实增强

　　一是债券品种越发丰富。在政策指引下，柜台债券品种由最初的记账式国债逐步拓展至国家开发银行债券、进出口银行债券、中国农业发展银行债券和地方政府债券等，不仅丰富了投资者的产品选择和发行人的发行渠道，也提高了投资者支持经济社会发展的参与度与获得感，激发了社会投资活力。

　　二是专题债券有效推广。自2017年柜台债券业务首次推出专题债券以来，已先后成功发售首期易地扶贫搬迁专项债券、首单长江经济带水资源保护专题绿色债券等20余期超300亿元柜台专题金融债，疫情期间还通过柜台业务渠道成功发售抗疫特别国债与国开战疫专题债券，在满足社会大众投资需求的同时倡导社会责任投资，引导资金投向国家重点发展领域，助力脱贫攻坚、绿色金融与区域协调发展等。

　　三是投融资功能进一步拓展。根据投资者特点与业务需求，开办机构积极研究拓展柜台债券投融资功能，提升服务价值。如部分开办机构提供柜台债券质押管理服务，支持中小金融机构办理再贷款，助力中小投资者提升资产运作效率，发挥支农支小再贷款精准滴灌作用，服务普惠金融长效机制建设；又如部分开办机构支持质押柜台债券办理质押贷款，在灵活满足客户资金需求的同时降低资金成本，保障投资收益，极大提升了投资者的资金使用效率。

　　（三）基础设施进一步完善，客户满意度显著提升

　　一是系统服务能力持续增强。2002年，中央结算公司受主管部门委托负责建设、维护、运营流通式债券柜台业务系统，作为柜台债券登记托管结算机构与开办机构联网运行。伴随市场的发展，中央结算公司不断提升服务水平，有效发挥市场监测、监管支持和投资者权益保护等作用，为业务平稳运行保驾护航。与此同时，柜台债券业务开办机构持续优化柜台业务系统，拓展网点柜面、网上银行和手机银行等线上线下渠道，为投资者提供柜台债券开户及交易服务。部分开办机构推出了柜台债券连续交易功能，实现了发行期所有债券24小时不间断发售，交易期连续交易品种24小时随时买卖，提升了客户投资交易效率和便利度。

　　二是投资者保护机制更加健全。为向广大中小投资者普及柜台业务知识，中央结算公司打造中国债券信息网柜台市场服务专栏，向广大投资者普及柜台业务知识，集中展示柜台报价，并提供跨开办机构比价、数据统计等功能，便利投资者信息获取。为防范投资者资产安全风险，中央结算公司提供账务复核查询服务，确保20余年从未出现债券挪用等侵害投资者权益的事件。同时，各柜台业务开办机构也积极完善投资者适当性管理制度，向具备相应能力的投资者提供适当债券品种的销售和交易服务，并通过签署业务协议、在官网发布销售通告与知识问答等多种方式，充分揭示产品风险，做好投资者教育。

　　三是投资者获取服务的费用成本进一步降低。与股票、基金和理财等金融产品不同，柜台债券业务不收取交易手续费、申购费、赎回费、托管费与管理费等，因此投资者获取服务的成本显著低于其他金融产品。为积极落实国家减税降费政策，2022年，主要柜台业务开办机构彻底取消开户手续费，进一步降低了投资者获取柜台债券业务的服务成本。

　　持续推动柜台债券业务普惠服务高质量发展的相关建议

　　大力发展普惠金融是践行金融工作政治性、人民性的重要体现。2023年，国务院发布《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》，标志着普惠金融进入了高质量发展阶段；中央金融工作会议指出，锚定金融高质量发展要做好普惠金融等“五篇大正大期货官网：”。近期人民银行发布《通知》，为深化柜台债券业务发展提供有力政策支撑。在新发展环境下，积极推动柜台债券市场扩容和支持普惠服务高质量发展，可考虑在扩面、增量、提质、降本等方面采取措施。

　　（一）扩面：拓展柜台债券业务服务，满足多元化差异化投资需求

　　柜台债券业务投资者既包括整体风险偏好居中的个人投资者和中小企业，也包括专业程度更高、追求投资收益的金融机构，不同类型投资者的多元化差异化投资交易需求逐步显现。可考虑根据不同类型投资者的需求和特点，分阶段、有步骤地推进业务创新，拓宽服务深度和广度。

　　一是逐步增加发行主体。可考虑根据中小投资者需求拓宽柜台债券发行主体范围，逐步增加创新券种。如在柜台市场引入高等级信用债券等，并研究对柜台个人投资者免收柜台债利息收入所得税，向中小投资者提供多样化投资选择。同时，对专业水平更高、风险承受能力更强的机构投资者，可考虑提供风险等级更高的债券品种，满足其追求投资收益的需求。

　　二是适时增加短期限品种。对于个人客户，中长期理财需求基本已被储蓄国债等产品覆盖，日常理财需求偏向短期产品。对于大多数企业客户，其内部资金一般用于满足日常生产经营需要，出于保持资金流动性、规避市场价格波动风险的考虑，倾向投资6个月内的金融产品，长期债券投资交易需求相对有限。增加短期限品种，可进一步提高投资者的交易活跃度。

　　三是择机拓展交易品种。境内外金融机构等投资者客户存在较强的流动性管理需求，可考虑在商业银行柜台渠道研究推出债券回购、债券借贷等交易品种的可行性，助力中小金融机构等投资者盘活资产，提高资产运用效率。

　　（二）增量：增强产品服务供给力度，提升服务可得性

　　当前柜台债券业务规模总量不大，发展空间广阔。根据人民银行公布的数据及万得统计数据，截至2024年1月末，我国资管产品存续规模约为137万亿元1，债券市场托管余额为159.3万亿元，其中柜台债券托管余额为635.5亿元，占比约0.04%。未来可考虑通过加大柜台债券发行供给、提升二级交易服务等措施，不断提升柜台债券业务服务的可得性。

　　一是扩大一级市场发行供给规模。可考虑结合投资者偏好扩大通过柜台业务渠道发行债券的规模，并完善期限结构，特别是围绕绿色金融、乡村振兴、区域协调发展等国家重点战略领域发行专题债券，为中小投资者创造更多参与债券发行认购的机会，引领社会责任投资。同时，逐步推进形成发行规模与发行频率相对稳定的常态化发行机制，培育投资交易习惯。

　　二是提升二级市场交易服务水平。柜台债券产品具有投资交易属性，客户既可以选择持有至到期获取固定收益，也可以把握市场机会赚取投资交易价差。柜台业务开办机构可不断增强做市报价头寸管理能力，扩大做市报价券种范围和交易规模，优化报价价差水平和报价方式，以持续提升做市报价服务能力，促进二级市场债券交易。

　　（三）提质：协同加大市场培育力度，提升服务质效

　　在加强产品服务创新的同时，也应强化风险防范机制，助力柜台债券市场高质量发展。主管部门相关政策正大期货官网件为柜台债券业务发展提供了指导方向和有力支撑，进一步高质量发展需要各方携手努力、协同配合。

　　一是探索优化发行机制。柜台债券价格与银行间债券市场走势密切相关，伴随市场波动，持有债券到期的收益水平与银行理财等产品收益相比可能较低。为有效吸引投资者，发行人、柜台业务开办机构、专业第三方估值机构等可考虑共同探索优化柜台债券发行定价机制，提高柜台债券收益水平，助力增加居民财产性收入。

　　二是强化配套制度供给。柜台债券业务客户类型、债券品种和交易品种的不断丰富，对投资者适当性管理等制度化建设提出更高要求。柜台业务开办机构应加强制度的建设与落实，提升内控管理水平，进一步明确与投资者之间的风险权责关系，充分揭示风险，加大中小投资者合法权益保护力度。

　　三是提升数智化管理水平。数字经济发展新趋势下，市场基础设施机构、柜台业务开办机构等可考虑结合客户需求，持续从渠道、功能、场景等角度加强系统功能的数智化建设，使中小投资者畅享安全可靠与智慧便捷的金融交易服务。同时，柜台业务开办机构可更加注重业务数据的资产化运用，探索建立普惠金融客户群体视图，围绕小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和老年人群等普惠金融群体，增强精细化管理与服务能力。

　　四是强化风险防范能力。市场基础设施机构作为市场运行的核心支撑，对确保金融稳定和金融安全发挥重要作用。市场基础设施机构应持续提升系统运行效率，提高风险监测的时效性，与柜台开办机构加强协同配合，充分运用柜台债券账务复核查询机制做好投资者保护。同时，伴随柜台债券品种的进一步丰富，应充分发挥第三方估值机制对市场利率风险和信用风险的识别作用。一直以来，以中债国债收益率曲线为基准的中债估值被普遍作为银行间债券市场交易监测基准，可推动中债估值更广泛用于柜台投资者交易监测基准，助力防范柜台业务风险。

　　（四）降本：精准发力践行普惠政策，降低服务获取成本

　　当前，中小投资者对于柜台债券业务的认知程度仍较低，获取相关信息与服务仍存在一定的成本。发行人、债券登记托管结算机构、柜台业务开办机构可协同加强业务宣传和投资者教育，降低业务信息获取成本，并采取减免服务手续费等措施，助力普惠群体增厚投资收益。

　　一是降低信息获取成本。各方可积极把握数字金融时代信息交互新趋势，运用多元化宣介手段提升中小投资者对于柜台债券业务的认知度与认可度。同时，注重根据投资者特点以其易于接受的方式开展投资者教育工作，主动帮助投资者掌握投资知识、辨别投资风险，通过构建理性的投资氛围，使投资者在管理好风险的同时获取稳健收益。

　　二是降低服务获取成本。柜台业务开办机构支持为中小投资者办理柜台债券转托管、非交易过户、质押贷款和质押管理等业务，不同机构收费标准存在差异。可考虑针对普惠金融群体适当减免服务手续费，进一步降低相关投资者获取柜台债券业务服务的成本，增厚综合收益。

　　注：

　　1．资管产品存续规模数据正大期货为万得，具体数据统计口径为：公募基金规模数据截至2024年1月31日；银行理财规模依据中国理财网数据，截至2023年12月31日；保险规模依据金融监管总局发布的保险业经营情况中的资金运用余额，截至2023年12月31日；信托产品规模依据中国信托业协会数据，截至2023年9月30日；私募基金、私募资管规模依据中国基金业协会数据，截至2024年1月31日。

　　参考正大期货官网献

　　[1]焦瑾璞，黄亭亭，汪天都，等． 中国普惠金融发展进程及实证研究[J]．上海金融，2015（4）．

　　[2]世界银行，中国人民银行． 全球视野下的中国普惠金融：实践、经验与挑战[M]． 北京：中国金融出版社，2019．

　　[3]宋芳秀． 做好普惠金融大正大期货官网：：历程、挑战与应对[J]． 学术前沿，2024（1）．

　　[4]朱长法． 债券市场发挥直接融资作用 有力提升稳定经济大盘效能[J]． 债券，2022（8）． DOI： 10.3969/j.issn.2095-3585.2022.08.004．

　　◇ 本正大期货官网原载正大期货2024年3月刊

　　◇ 正大国际期货：中国工商银行金融市场部副总经理　胡亚冰

　　中国工商银行金融市场部处长　朱瑾钰

　　中国工商银行金融市场部高级经理　唐伟

　　中国工商银行金融市场部　王盈

　　◇ 正大国际期货：李劼　刘颖